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金融创新背景下互联网金融监管体系变革

近10年来,以互联网平台为依托的金融创新对金融监管体系提出挑战。互联网金融作为金融创新模式之一,短时间内实现迅速发展,为金融创新变革提供了新动能。

随着互联网平台借贷、理财活动以及第三方支付平台等的快速扩张,由其产生的风险事件引起政府对互联网平台金融活动监管的重视。

与传统金融体系不同,互联网金融具有多向互动、多维开放的特点,从而加大了金融风险的波及面、扩散速度和外溢效应。基于金融创新方式,互联网金融包含由新技术引发的特定风险。

因此,以“智慧”金融监管为抓手,构建高质量、高效率互联网金融监管体系,对确保互联网金融平稳健康发展具有重要现实意义。

一、相关研究文献评述 

在金融创新背景下,互联网金融改变了金融业态。互联网金融在深刻影响商业银行传统业务的同时,可能引发金融脱媒(郑志来,2015)。面对快速发展的互联网金融,部分学者围绕互联网金融风险、监管等问题展开研究。

关于金融创新风险和监管的研究 

赖秀福(2012)认为,金融创新是金融系统产生风险的主要原因。其中,部分风险是监管不足所致,有必要建立并完善政府监管体系。

刘迎霜(2012)提出:金融创新重塑了金融监管的基础和条件,而金融业创新没有止境,需要有效的监管方法提高金融体系效率和金融市场稳定性。

赵锡军(2017)认为,面对金融创新,需提高监管的灵活性和适应性,以实现金融创新和金融监管良性互动的目的。

黄牡丹(2020)认为,金融企业在产品创新过程中应建立健全风险防控体系、严格遵守我国出台的法律法规,推动互联网金融创新产品的进步。

关于提高金融创新监管效率的研究 

杨东(2018)指出:在金融创新时代,数据与信息是金融监管的核心。数据的重要性决定了必须借助合法且有效的方式实现数据的收集和深度挖掘,以提升监管效率。

马玉洁和刘超(2019)则强调,为提升金融监管有效性,有必要建立相应机制促进金融监管部门间的信息互通、交流、协商。

对互联网金融控股公司而言,尹振涛(2019)认为,在有效防控系统性金融风险的同时,加强对资本充足率和关联交易的监管,规范数据流通,实现产融深度融合,为金融创新持续发展营造良好环境。

李文红(2020)提出:为提高互联网金融监管效率,应适时完善监管规则,改进监管方式。

李艳和范逸男(2020)研究显示:在互联网金融混业经营模式下,通过采用中央和地方双线多头协同监管模式,有利于促进互联网金融健康、高效及平稳发展。

从梳理相关文献发现:不少学者研究互联网金融可能产生的风险,以及如何通过设计有效的监管制度控制互联网金融风险。

目前研究相对缺乏从制度动态变迁角度考察互联网金融监管体系的建立和完善过程。

本文在分析互联网金融监管依据的基础上,探讨目前互联网监管体系存在的主要问题,提出完善互联网金融监管体系的路径,以期为政府制定相应监管政策提供参考。

二、互联网金融风险的主要特征及监管依据 

(一)互联网金融风险的主要特征 

互联网金融经营主要表现为四种模式

一是传统金融业务的互联网化;

二是利用互联网平台开展借贷金融服务;

三是点对点网络借款金融模式;

四是利用互联网平台提供大数据、搜索等功能为客户提供银行金融产品信息的金融服务。

根据运营模式,互联网金融相当于金融第二次脱媒。由于传统金融业务的互联网化与传统借贷业务没有本质区别,本文重点分析金融创新下互联网平台出现金融服务新模式、新产品的风险问题。

现代金融创新使金融机构间往来密切,形成以资金为纽带的合作关系。金融创新可降低交易成本,提高资金融通效率,促进金融市场发展,但金融创新也增加了金融机构业务复杂性,可能诱发金融风险。金融创新产品带来高收益的同时,也对金融机构内部管理风险的能力提出了更高要求。

由于金融创新产品的复杂性、链条的间接性、预期的不确定性以及信息不完备等,导致运营和管理更加复杂,增加了金融业的风险。而金融创新是金融机构、监管机构与借贷主体间博弈的结果。

互联网金融作为金融创新的代表,其风险特征主要体现在以下几方面:

———信用风险。金融消费者与互联网平台间存在较严重的信息不对称,由此会产生信用风险。这是因为互联网平台金融业务具有虚拟性、开放性,交易双方均通过虚拟网络进行交易,这增加了对交易身份和真实性验证的难度,容易产生信用风险。

———流动性风险。与传统金融业相似,互联网金融也要面临期限错配与流动性风险。例如,某些互联网平台金融活动采用资金池方式运作,投资产品与投资标的并没有实现一一对应,导致资产与负债期限错配。在规范货币基金当日赎回上限之前,如果市场发生剧烈波动产生挤兑,那么有可能出现流动性风险。

———互联网金融风险的隐蔽性、突发性和传染性。互联网平台使金融交易变得更不透明、更复杂。金融科技的快速发展为金融交易由场内转向监管更少的场外提供了条件,这些不透明的场外网络金融交易平台,由于缺乏监管,促进了金融创新和复杂交易结构的产生。

而场外金融交易平台以及在平台上交易的金融衍生品,由于缺乏可靠的履约制度及负责结算的专业机构,交易双方面临更大信用风险,且这种风险更具隐蔽性。

另外,由于互联网金融的隐蔽性,部分平台通过金融创新和理财产品多层嵌套,改变资金用途。

一方面,互联网金融导致资金在金融领域空转、脱实向虚,且持续放大杠杆扩张资本;

另一方面,互联网金融使得资金从表内转向表外,流向监管较弱的领域实现监管套利。

其次,风险的突发性。交易一体化是互联网金融的重要特征。这种情况下,一旦由于人为或技术故障导致资金异常变动则会导致整个市场发生动荡。而网络金融资金大规模快速流动让风险具有突发性。

最后,风险的传染性。互联网金融由于业务延展形成风险叠层,内部架构多层嵌套加剧了借贷双方信息不对称程度,而与传统金融机构频繁互动也加剧了风险的扩散和传染性。

鉴于互联网金融风险的隐蔽性、突发性和传染性,如何防控互联网金融风险,确保互联网金融有序健康发展,是金融监管机构面临的重要课题。

(二)金融创新下互联网金融监管的依据 

金融业系统性风险较强的传染性会通过影响资金配置、支付清算、信用创造等的正常功能将风险向其他部门传递,最终诱发金融危机。

而由此产生的危机则由整个金融体系甚至整个经济体系承担,这就要求政府做好金融监管。

需要指出:由金融创新触发的风险因素中,一部分风险隐患是通过金融机构加强风险管理可以避免的;但有些风险隐患则需要完善监管制度加以引导规范,达到防范化解金融业系统性风险的目的。

从长期看,在金融创新过程中,维持金融业良好秩序,不仅需要金融机构内部的有效管理作为支撑,更需要完善的政府监管体系作为制度保障。

根据金融监管理论,实施金融业监管要立足于控制金融业风险、保护借贷主体利益等方面的考虑,加强对金融机构经营行为的约束,解决金融市场中借贷主体与金融机构间的信息不对称问题。

与传统金融业态相比,互联网金融风险具有隐蔽性、突发性和传染性,一旦发生风险,则可能演变成系统性风险。为防患于未然,亟待建立和完善互联网金融监管体系。

三、金融创新下互联网金融发展及监管的实践探索 

(一)互联网金融快速发展衍生金融风险 

20世纪末21世纪初,互联网技术推动了金融创新,大数据和云计算等信息技术不断重塑传统金融经营模式,促进类金融机构和新型金融业态的快速发展。

为鼓励金融创新,金融监管机构采取了包容性监管,互联网平台金融业务进入中国金融市场门槛较低。

在此背景下,各种互联网金融进入快速发展阶段。互联网金融初创时期,伴随金融创新及互联网技术在金融领域的应用,第三方理财等新型金融媒介发展迅速。

这些新型金融媒介与传统金融机构的结合,可更有效地提供新的金融功能和服务,在弱化传统金融机构间边界的同时,强化了金融机构与金融市场的对接,但也衍生出金融风险,对金融监管提出了新要求、新挑战。

综合而言,中国金融业呈现出金融市场开放化、金融机构多样化、产品结构复杂化、市场交易高频化、混业经营趋势化特征。

截至2016年末,中国金融机构总量达到11万家。近年来,新型金融业态迅速发展,不断出现互联网平台金融、地方金融机构、民间借贷等金融业态,金融业混业经营趋势明显。

中国金融控股公司数量迅速增加,规模也逐渐扩大。一方面,银行、保险和证券等金融集团综合化发展;另一方面,一些非金融企业也通过成立金融控股公司进入金融业。

中国形成两大类金融控股公司: 

一是金融机构通过兼并收购或成立子公司形成,如商业银行和保险公司等成立的金融控股集团;

二是非金融企业投资控股两种及以上不同类型金融类子公司形成金融控股集团。

目前互联网金融控股公司涉足的业务主要有:第三方支付、保险销售、基金销售、消费金融、证券经纪、互联网保险、网络小贷、互联网信托和互联网银行等(如蚂蚁金服、京东金融、百度金融等)。

这些互联网企业在推进普惠金融过程中,也逐步形成了互联网金融控股公司。由此可见,互联网金融具有混业经营特征。混业经营特征决定了互联网金融除了具有传统金融业相同的风险外,还具有隐蔽性、突发性和传染性等特征。

(二)互联网金融监管的实践探索 

伴随不同经营模式互联网金融业务的发展,部分互联网金融模式开始出现违约风险。在此背景下,为控制互联网金融风险,政府不断调整监管政策、明确监管职能,探索维护互联网金融健康有序发展的监管体系。

1.第一阶段:开始将互联网金融为代表的金融创新业务纳入监管。金融市场参与主体通过金融创新等规避监管,增加了系统性金融风险发生概率。

鉴于此,建立与完善协调监管机制是防止系统性风险的制度保障。面对不断出现的金融创新业务,国家出台系列政策法规以强化金融市场信息披露。

2012年11月,党的十八大提出:“完善金融监管,推进金融创新,维护金融稳定”的目标。此后的十八届三中全会对于金融业改革进一步提出“落实金融监管改革措施和稳健标准,完善监管协调机制”。

2013年,为促进金融监管协调制度化,国务院批复建立由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。金融监管协调机制在一定程度上可减少监管机构间的冲突,加强机构间的协调。

但从制度设计来看,存在缺乏监管协调的法律法规以及监管协调牵头部门层级关系不清晰、缺乏协调冲突的解决机制等问题。鉴于此,政府陆续颁布金融监管政策法规,明确监管机构职能,以控制金融创新产生的潜在风险。在互联网金融快速发展的进程中,如何控制互联网金融产生的风险也是金融监管机构面临的重要挑战。

2013年底,互联网金融违约事件频发,但原有的金融监管体系尚缺乏针对互联网金融监管的法律法规依据,监管机构的监管职能尚不够明确。

面对互联网金融风险,金融监管部门陆续出台针对互联网金融的监管政策,其中主要有央行颁布的《非银行支付机构网络支付业务管理办法》、原银监会颁布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》,以及原保监会颁布的《互联网保险业务监管暂行办法》等。

监管政策对互联网金融具体业务规范进行规定。此阶段构建了初步的监管法规以规范互联网平台金融机构的各类金融业务。

2.第二阶段:通过“专项整治”控制互联网金融违约风险。2015年7月,中国人民银行联合十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》,确立“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的互联网金融监管原则,以及互联网金融各具体子行业的监管部门,构建了互联网金融监管的基本框架。

尽管初步建立互联网金融监管体系,但2015年仍不断发生大规模互联网平台金融活动虚假借贷欺诈等违约事件。伴随金融产品日益丰富,金融消费者不断增加,加强消费者权益保护成为防范和化解金融风险的重要内容。

2016年10月,国务院办公厅发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》,在全国范围内开展了互联网金融专项整治以规范互联网金融机构行为。

2017年8月,原银监会颁布《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》,明确网贷业务信息披露应遵循的基本原则,降低因信息不完备产生的风险。

这些法规制度的不断完善,在引导和规范金融创新产品方面起到重要作用。为顺应金融市场发展规律,我国积极探索金融监管体制改革,2017年11月,设立国务院金融稳定发展委员会(简称“金稳会”)。

作为协调机构,金稳会主要承担落实中央金融决策部署、审议金融改革发展重大规划、统筹金融改革发展与监管、研究金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策与指导地方金融改革发展与监管等职能。

显然,金稳会的成立提升了各监管机构合作成效,实现了综合监管,为监管混业经营模式的互联网金融提供了保障。

3.第三阶段:逐步构建以“审慎”监管为导向的互联网金融监管长效机制。面对近年互联网金融(如P2P)出现的信用危机,2019年4月3日,中国人民银行和国家银保监会明确提出“坚决打好互联网金融和网络借贷风险专项整治攻坚战”。

2019年8月,中国人民银行在《金融科技(FinTech)发展规划(2019-2021)》)中正式将“提升穿透式监管能力”作为金融科技审慎监管的重点任务予以推进。在顶层设计的指导下,凭借数字化监管手段,顺应金融数字化转型趋势,依法将金融活动纳入监管范围,提高监管能力。为持续防范金融风险,2020年7月,国家银保监会颁布《商业银行互联网贷款管理暂行办法》,初步建立商业银行互联网贷款业务制度框架。

另外,针对政府一直未将金融控制公司纳入监管范围的问题,2020年9月,国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》;与此同时,中国人民银行发布《金融控股公司监督管理试行办法》(简称《金控办法》)。《金控办法》规定由中国人民银行依法对金融控股公司实施监管。

此阶段金融监管部门颁布的系列法规细化了审慎监管要求、统一了监管标准,旨在引导互联网金融市场中的经营主体树立审慎经营导向,落实风险控制责任,按照风险共担、互利共赢原则,合理开展业务合作,并持续提升风险防控能力。显然,完善的法规政策与明确的监管职能是构建互联网金融监管长效机制的制度基础。

综上分析,面对快速发展的互联网金融创新模式,政府不断改革原有的金融监管体系,以适应新的金融体系,金融创新带来的信用风险让互联网金融监管体系面临监管转型问题。

四、当前互联网金融监管存在的突出问题 

总体看,传统金融业务的互联网化在当前监管体系逐步完善的大背景下,问题相对并不突出、业务风险总体可控。

因此,本文重点分析当前互联网平台金融活动新模式存在的突出问题。

(一)信用风险依然是金融监管部门重点关注的风险类别 

金融业风险主要源于信用风险和流动性风险。对于互联网平台开展的金融活动而言,借贷双方信息不对称产生的信用风险问题依然没有很好地得到解决。

一般而言,通过互联网平台进行融资、借款的企业或自然人,大多无法通过银行等传统金融平台进行借款,这通常意味着其征信情况较差或不透明,或者缺乏足够的信用记录。

因此,互联网平台开展的金融业务只能依靠自身有限的实力,依赖借款人提供的身份信息、财产证明以及可得的信用记录等资料来选择发放贷款的对象,甚至使用其他数据(如平台关联方业务情况进行佐证),但总体上受限于自身能力和缺乏数据支撑,较难了解借款人的真实信息和贷款实际用途,导致信用风险增加。

对于投资者而言,由于大部分金融投资者缺乏足够的金融知识和甄别能力,对于互联网平台的金融运营资质、能力缺乏足够的判断能力,也没有精力进行深入调查和分析,导致互联网平台为了弥补投资者潜在风险不得不以相对较高的投资回报率吸引投资者,从而进一步推动互联网平台提高贷款利率以弥补成本,最终的结果将是更多信用状况不佳、愿意接受高利率的借款人申请贷款。

同时,当贷款者最终出现违约时,由于部分互联网平台借贷未纳入央行征信,对失信借款人惩戒力度不足,难以形成足够的约束力。

分析上述产生问题的原因,主要是国内信用评级信用信息共享机制还有待完善,而互联网金融领域风险呈跨区域、跨行业特征,不同区域、不同企业及不同征信系统间的数据壁垒产生了借款人征信信息欺瞒或伪造的可能性,增加了坏账风险。

目前中国征信体系为“政府+市场”双轮驱动,央行是金融信用信息基础数据库运行机构,而市场机构参与征信的效果有限。由于机构备案延期等原因,导致互联网金融机构接入征信进程需进一步推进,政府与市场征信双轨并行产生数据壁垒,征信体系建设需进一步完善。

(二)难以对互联网平台金融活动进行系统性违约提前预警 

以互联网金融为代表的金融创新具有新技术、新模式和新产品出现速度快的特点,但与此同时,新的金融风险随之产生。

与传统金融机构明确的监管指标和预警指标不同,互联网金融风险由于其隐蔽性、突发性和传染性特征,监管和市场第三方分析机构很难对于其发生系统性违约风险进行有效监测和提前预警。

这对金融监管部门利用“智慧监管”监测分析互联网金融出现的新技术、新模式和新产品,构建互联网金融风险监测预警机制,及时发现潜在风险提出了更高要求,也对监管部门团队、专业能力、体制机制等都提出了新要求。

(三)互联网金融消费者权益保障有待提升 

由于中国金融市场发展时间短,投资者知识和经验都有限。尤其是个体金融消费者对互联网金融相关知识了解不多,对产品风险和自身风险承担能力认识不足,更容易遭受损失。

尽管近年来出台监管政策涉及保护消费者权益,但主要是作为风险警示;目前的金融监管政策法规的约束力主要是集中在事后监管,事前、事中监管的难度较大。

例如,互联网金融产品资金实际运用情况和资金最终流向的检查和监管依然是比较突出的问题。即使能够对互联网金融市场中违约行为进行惩处,但也很难挽回投资者的损失。

分析互联网金融监管存在的主要问题发现,金融创新需要金融监管相配合,从而实现新业态下的有效监管,守住不发生系统性风险的底线。因此,目前相关政府监管机构已初步构建了互联网金融监管体系,后续仍要持续完善。

五、完善互联网金融监管体系的路径选择 

(一)引导互联网金融有序发展 

为控制以互联网平台为依托的金融新模式和新产品产生的信用风险,金融监管部门应对互联网金融机构、业务以及表内外、境内外风险进行全覆盖监管,明确资本充足率和偿付能力要求,让互联网金融机构依法、公平参与竞争。继续完善互联网金融法律法规,完善准入门槛、强化功能监管,在实践层面上增加现实考量,落实主体责任,明确监管主体监管界限,重点是避免监管真空和监管套利等问题。

互联网金融监管要明确横向界限和纵向监管责任,同时建立监管责任追究机制,以约束监管主体的监管行为,确保公平市场竞争环境和金融稳定。

(二)推动互联网金融机构加强风险管理能力建设 

一方面,鉴于互联网金融经营模式的差异,监管政策应与特定业务风险相适应,对不同互联网金融业态实行差异化监管,逐步推动对不同新业态模式制定针对性监管政策、监管措施和适用规则。

另一方面,互联网金融机构内部应建立风控机制,在客户准入、信用水平、风险评估、贷款审批等方面独立研判风险,严格落实自主风控原则。以保护金融消费者为出发点完善监管,构建互联网金融市场风险预警机制、违规惩罚机制等,并对互联网平台金融活动设立登记、经营许可等制度,以缓解互联网金融业的信息不对称问题。

(三)构建互联网金融市场征信体系 

征信体系中针对失信行为的惩罚机制对金融市场中的参与者行为产生约束作用。为约束平台上的失信行为,监管机构应要求互联网平台对金融活动参与人和利益相关方的交易数据建立信用数据库,包括交易账户和记录等信息,强化交易过程监管。要求互联网金融机构将重要的信息数据与监管系统、央行征信系统连接,加快互联网金融机构接入央行征信的进程,积极探索政府与市场征信的数据共享。

地方金融征信体系的构建也是防范地方金融风险的关键,可以在参照中央银行金融征

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